Retraites : combien coûtent-elles vraiment aux budgets des ministères ?

Charges liées aux pensions : des écarts sensibles selon les ministères

Pour la première fois dans le projet de loi de finances pour 2027, la part dédiée aux pensions est clairement ventilée par ministère. Jusqu’ici, cette dépense n’était pas dissimulée, mais elle était éclatée entre les cotisations prélevées sur les agents et les versements effectués par l’État en tant qu’employeur.

Financement des pensions selon les ministères

La part consacrée aux retraites dépend d’abord du nombre d’agents en poste. Plus un ministère emploie de fonctionnaires, plus il verse de cotisations destinées aux pensions présentes et futures. La moyenne nationale se situe autour de 13 % des crédits ministériels, mais derrière ce chiffre se cachent des différences importantes.

Pour l’Éducation nationale, 28,5 milliards d’euros sur 89,1 milliards de crédits (soit 32 %) servent au financement des retraites. Ce total comprend 25,1 milliards d’euros de contributions employeur et 3,4 milliards de cotisations salariales. Au ministère de l’Intérieur, la part est de l’ordre de 30 %. À l’inverse, les ministères qui emploient peu de fonctionnaires ont une part beaucoup plus faible : elle est inférieure à 1 % pour les crédits destinés à la Ville et au logement ainsi qu’à l’Aménagement du territoire et à la décentralisation.

Au niveau de l’ensemble de l’État, cette charge atteint un niveau significatif.

En 2025, l’État, en tant qu’employeur, a affecté 49,3 milliards d’euros aux retraites des fonctionnaires et des ouvriers de l’État. Ces versements représentaient 11,4 % du budget général, contre 10,2 % en 2021. La même année, 65,9 milliards d’euros de pensions ont été payés à 2,5 millions de pensionnés relevant de la fonction publique d’État.

Le CAS Pensions et la fonction d’ajustement de la contribution employeur

Les pensions des agents civils et militaires de l’État sont centralisées dans un compte d’affectation spéciale, appelé CAS Pensions. Un tel compte est destiné à inscrire des recettes et des dépenses affectées à des finalités précises. Ici, il permet de suivre les recettes dédiées au paiement des pensions et les paiements effectués.

La loi impose que ce compte soit à l’équilibre : ses recettes doivent couvrir ses sorties. Aux cotisations salariales versées par les agents s’ajoutent une contribution de l’État, employeur. Dans le cas de l’État, cette contribution joue aussi un rôle d’ajustement budgétaire.

Si les pensions augmentent ou si le nombre de cotisants diminue, le taux de contribution employeur peut être réévalué à la hausse.

Ces pourcentages s’appliquent au traitement indiciaire brut, c’est‑à‑dire au traitement lié à l’indice et au grade, hors primes. Un taux militaire à 126,07 % n’indique donc pas que l’État paie 126,07 % de l’ensemble de la rémunération, mais que la contribution est calculée sur la base du traitement indiciaire et dépasse ce montant.

À titre de comparaison, la contribution employeur est de 37,65 % dans la fonction publique territoriale et hospitalière, et de 16,67 % dans le secteur privé. Ces chiffres ne sont cependant pas directement comparables pour de nombreuses raisons. En particulier, dans le régime de l’État, la contribution doit assurer l’équilibre du CAS Pensions, alors que le financement du régime général repose sur d’autres recettes complémentaires.

Fonction publique : une démographie moins favorable que dans le privé

Le niveau élevé de la contribution employeur s’explique en grande partie par la démographie spécifique du régime de la fonction publique d’État. Le ratio démographique, qui mesure le nombre de cotisants par retraité, donne une idée du nombre d’agents en activité qui financent, par leurs cotisations, chaque pension versée.

Dans le régime des fonctionnaires de l’État, on compte 0,94 cotisant pour un pensionné. Dans le régime général, ce ratio s’établit à 1,5. Autrement dit, le régime de l’État est moins bien doté en cotisants par rapport au nombre de retraités.

Plusieurs facteurs expliquent cet écart. Une part croissante des personnels travaillant pour l’administration sont des contractuels, qui cotisent au régime général plutôt qu’au régime de la fonction publique. Par ailleurs, les anciens salariés de La Poste et d’Orange restent rattachés au régime de l’État, alors que les nouveaux embauchés dans ces entreprises cotisent au régime général. Le régime de l’État conserve donc des retraités issus de ces situations passées sans bénéficier des cotisations des nouvelles générations de salariés.

Cela ne veut pas dire que les pensions des fonctionnaires sont nécessairement plus avantageuses. Une étude de la Drees, le service statistique des ministères sociaux, a comparé les règles de calcul : si les règles du régime général s’appliquaient aux fonctionnaires de l’État, la pension moyenne augmenterait d’environ 1,5 %. Les effets varieraient toutefois selon les profils : certains seraient mieux lotis, d’autres moins.

Retraite des agents de l’État : quelle portée donner à ces chiffres ?

Les informations fournies par cet effort de transparence doivent être interprétées avec prudence.

La présentation n’apporte pas de réponse tranchée au débat sur le niveau des pensions, l’âge de départ ou la répartition de l’effort entre actifs et retraités. Elle offre simplement un cadrage plus lisible pour engager la discussion. Elle met surtout en évidence qu’un simple changement de présentation comptable n’a pas pour effet de réduire la dépense réelle.

Pour influer véritablement sur le montant des engagements, il faudrait agir sur les dépenses de retraite, sur les recettes qui les financent ou sur les règles qui définissent les droits.